教育部教育發(fā)展研究中心主任北京市教育學會副會長首都師范大學教育學院教授、博士生導師北京教育科學研究院副院長北京市社科院助理研究員

上周末，隨著本市小學入學登記審核工作的啟動，備受關注的2014年北京義務教育階段入學工作已進入關鍵時期。今年，本市首次在小學入學中啟用全市統(tǒng)一的信息采集平臺，小學招生執(zhí)行嚴格計劃管理，并對每一個學生入學途徑和方式全程記錄。同時，針對非京籍適齡兒童入學明確提出了“五證”齊全的要求。

隨著入學程序的規(guī)范和完善，一方面有效控制了盲目跨區(qū)擇校、無序流動等情況；另一方面，由于執(zhí)行了嚴格的審核標準，導致部分未符合條件的非京籍適齡兒童在辦理入學手續(xù)時遭遇到一定困難。今年北京的小學入學被稱為“史上最嚴”。

統(tǒng)計顯示，今年本市共有160575人參加小學入學信息采集，其中非京籍人數約占三分之一。近年來，本市已進入小學入學高峰期，小學階段生源數量呈明顯上升趨勢，2010-2011學年度小學入學人數為11.4萬，2013-2014學年度小學入學人數達16.6萬，京籍學生、非京籍學生數量都有明顯的增加，預計未來本市小學入學人數仍將持續(xù)增長，單獨二胎的政策實施之后，增速還將加大。

如何用有限的教育資源為更多的適齡兒童提供服務？如何依法保障每一名適齡兒童接受義務教育的權利？非京籍兒童入學難問題應該如何突破……最近，這些熱點問題在社會引發(fā)廣泛關注和討論，它們也將成為未來幾年北京教育面臨的重點和難點。為此，本報特邀請多位教育領域的專家學者，針對義務教育規(guī)范入學、非京籍兒童入學等問題建言獻策。

多措并舉滿足非京籍兒童入學需求

張力

當前，社會關注度很高的非京籍學齡人口接受義務教育問題，其實是個非常復雜的問題。早在2003年,國家針對進城務工就業(yè)農民子女義務教育的基本政策導向是“以流入地政府為主，以全日制公辦中小學為主”，應該說，這一問題到今天已得到初步解決，2013年全國義務教育階段在校生中，寬口徑隨遷子女約為1600多萬人，其中，進城務工人員隨遷子女1270多萬人，就讀于公辦學校比例約為80%。

不過，隨著進城務工人員規(guī)模的變動，各地情況還很不平衡。像北京這樣的特大城市，盡管多年安排進城務工人員子女平等接受義務教育的政策到位程度在不斷提高，但在非京籍人口流動壓力日益增大的形勢下，也面臨公共資源供需關系趨緊的現實問題。

從國家政策層面看，省級政府要繼續(xù)堅持“兩為主”方針，依法合理確定外來務工人員隨遷子女入學條件，重點是積極妥善解決好隨遷子女接受義務教育問題。同時，對特大城市而言，也要結合城市發(fā)展規(guī)劃、人口控制目標和教育承載能力，穩(wěn)步有序地安排符合條件的隨遷子女就學。而北京市教委發(fā)布實施的關于今年義務教育階段入學工作的意見，完全符合黨中央、國務院及教育部的宏觀政策要求，在做好非京籍適齡兒童少年入學工作上，至少體現以下三個特點：

一是完善入學規(guī)則。除對博士后研究人員、隨軍家屬、臺胞華僑等特定人群子女就學作出規(guī)定外，強化了對非京籍適齡人口必須具備“五證”的基本要求，這是充分考慮本地教育資源條件以及長期經濟社會發(fā)展和人口規(guī)劃的客觀選擇；二是摸清需求底數。要求非京籍學齡兒童少年家長在規(guī)定期限內登記注冊，全市范圍完成統(tǒng)一信息采集，區(qū)縣健全證明證件材料聯(lián)網審核機制，這是充分利用政府信息化系統(tǒng)統(tǒng)籌資源配置、提高管理效率和公共服務質量的必然舉措；三是規(guī)范入學程序。對“五證”齊全核實無誤的非京籍學齡兒童少年，聯(lián)系居住地所在區(qū)縣教委確定的學校就讀，如遇困難提請區(qū)縣教委協(xié)調解決，這是教育行政管理改變粗放式、加強精細化的關鍵環(huán)節(jié)。

鑒于寬口徑隨遷子女是指戶籍在外地、隨父母到輸入地同住并要求入學的學齡人口，而進城務工人員隨遷子女，通常戶籍在外地農村，主要是指農民工隨遷子女。黨的十八大報告強調“積極推動農民工子女平等接受教育”，很大程度上突出了這部分人群的特別需求，如在北京地區(qū)從事建筑、家政、市政、清潔、維修、保安及各類勞務派遣等農民工，在非京籍就業(yè)人員中往往缺乏話語權，政府理應加強對其隨遷子女的政策配套和優(yōu)先傾斜。此外，由于北京各區(qū)縣非京籍學齡人口分布差異很大，在非京籍進城務工人員特別集中的區(qū)縣，不僅要酌情擴大公辦學校容量，還要鼓勵引導社會力量辦學，政府可適當購買民辦學校服務，多措并舉，滿足非京籍適齡兒童少年接受義務教育的基本需求。

精細化治理走好入學政策第一步

張鐵道

近日，北京市教委依據教育部統(tǒng)一要求，在堅持免試、就近入學原則前提下，針對全市各類適齡兒童少年義務教育入學工作制訂了明確、清晰的標準、流程與時間進度表。其中，特別引人關注的是要求所有戶籍適齡兒童在當地學校參加學齡人口信息采集，每一個孩子入學途徑和方式予以全程記錄；要求符合入學要求的非本市戶籍的適齡兒童少年須參加學齡人口信息采集，各區(qū)縣還將建立非本市戶籍適齡兒童接受義務教育資格的聯(lián)網審核機制。此外，北京市中小學管理信息系統(tǒng)將依據小學和初中入學服務系統(tǒng)建立新生學籍。市教委還宣布，入學工作將秉持公平、公正、公開，整個招生過程還將接受群眾監(jiān)督。

據悉，2010年以來，北京市適齡兒童少年人數每年平均遞增2萬人，年均增長約為20%。為了接納急劇增加的入學新生，本市中小學的平均班額已由先前規(guī)定的35-40人，普遍增加到40人以上。一些熱點學校甚至接近50人。由于生源日益增加，許多學校不得不將先前單獨設置的專業(yè)教室改為班級教室。在校生規(guī)模的擴張，也導致生均教學資源減少，辦學條件相應下降。此外，由于超負荷運行教學與管理工作強度也使學校教師與管理人員疲于應付，給他們維系校園安全，保障正常教學都帶來了越來越大的難度。若不采取有力措施，勢必難以承受巨大的人口壓力，并危及正常的教學秩序。

北京市以戶籍和合法身份管理為切入點，化解適齡兒童少年入學難的政策和相應機制，顯示出市區(qū)政府采取精細化手段加強人口管理，規(guī)范適齡人口家庭的子女就學行為，保障市民及各類合法暫住人口適齡兒童少年接受義務教育機會的堅定決心和責任擔當。

針對現實問題形成務實可行的制度設計，只是實行精細化管理的第一步。還需要在政府和社會利益相關各方的戳力實施，方能達到達成有效疏導人口流動，有效管理義務教育階段入學難題的目的。因此，需要社會各界群眾積極配合，確保政府有效實施精細化人口管理與服務，全面推進義務教育均衡發(fā)展目標的實現。

三維度評價非京籍兒童入學政策

孟繁華

近期，北京市出臺了在京務工人員隨遷子女在京就讀小學政策，提出了規(guī)范入學管理，加強“五證”審核的要求。社會上對這一政策的評價，因視角不同也有所不同。在我看來，既然是公共政策，就不能只講一個視角的道理，而應全面考察，綜合兼顧。

針對這一公共教育政策，可以從公平正義、城市承載力、區(qū)域差別三維度框架下進行評價。

首先，公平正義是價值目標。維護和實現社會公平和正義，涉及廣大人民的根本利益，是我們黨堅持立黨為公、執(zhí)政為民的必然要求，也是我國社會主義制度的本質要求。按照著名政治哲學家羅爾斯的觀點，公平正義的原則主要包括兩點，一是平等權利，二是機會均等。從公平正義維度看，在京務工人員隨遷子女作為我國公民具有接受義務教育的權利，這是公平正義的基本要求。允許持有“五證”子女在京就讀小學，正是這一政策公平正義的體現。

其次，城市承載力規(guī)制容量。據統(tǒng)計，最近10多年來，北京市常住人口以年均50萬人的速度增長。到2013年末，全市常住人口2115萬人，遠遠超出城市總體規(guī)劃的調控目標。人口持續(xù)多年的快速膨脹，讓北京“不堪重負”。除了平時常談到的水資源緊缺、交通擁堵、大氣污染等一系列問題外，學校容量也成了問題。近年來，隨著來京務工人員的涌入，每年小學入學人口年均遞增一萬多人。今年年初，習近平總書記明確了北京是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的城市的戰(zhàn)略定位，確定了調整疏解非首都核心功能，有效控制人口規(guī)模的目標。這就要求北京市的各項政策與之相適應，教育政策也不例外。解決持有“五證”人員子女的小學入學問題，而“五證”之外的小學入學問題回到原籍解決，就是為了最大限度保障公平正義的前提下，保持正常教育秩序的基本規(guī)制。

最后，縮小差距是緩解之道。伴隨著快速城鎮(zhèn)化，無論是否情愿，都擋不住農民背井離鄉(xiāng)堅定走向城市的腳步。北京作為首都，具有得天獨厚的優(yōu)勢，社會、經濟、教育等領域在全國名列前茅。然而，這種趨利流動，正在加劇城鄉(xiāng)差距、東西差距。如果超過一定限度，不僅會影響到社會秩序，也會在深層次上影響到社會公平正義。建議國家層面上加強政策的頂層設計，縮小差距。只有如此，才能從根本上緩解各利益群體的矛盾，也包括在京務工人員隨遷子女入學問題的矛盾?？梢栽O想，在全國層面基本實現了義務教育均衡發(fā)展，北京和一些省份的義務教育質量基本一樣了，因接受高質量義務教育而來京的這部分人就會減少，北京的義務教育入學壓力也就不會太大了。

各個利益群體因立場不同，必然存在一定的張力。特別是在現階段，這些張力不可能完全消除。我們能做到的是，基于現實，小道理服從大道理，不使這些張力緊繃。我認為，北京市出臺的這一政策做到了這些。

以規(guī)范管理維護教育公平

桑錦龍

促進教育公平是我國的基本教育政策，提高教育公平水平是黨的十八大及十八屆三中全會對我國教育改革發(fā)展提出的重要要求。但是，促進教育公平是一個復雜的系統(tǒng)工程，既要“以發(fā)展促進公平”，也要“以制度建設公平”，更需要“以規(guī)范管理維護公平”。

長期以來，北京市一直把努力提高保障外來務工人員隨遷子女接受教育的能力作為促進教育公平政策的基本內容，做出了巨大的努力，基本確立了以公辦學校為主接收外來務工人員隨遷子女接受義務教育的格局。相關數據顯示，新世紀以來北京市義務教育在校生中非京籍學生的比重顯著提升。其中，非京籍小學生所占比重由2001年的11.3%提高到2012年的39.65%，達到32.4萬人；非京籍初中生所占比重由3.4%提高到30.46%，達到9.3萬人。

但是，義務教育階段非京籍學生規(guī)模的日益擴大也給北京公共教育服務體系良性運行帶來嚴重影響和持續(xù)增加的壓力。特別是非京籍人員居住比較集中的區(qū)縣的學位和教師需求缺口日益增大，部分學校開始出現了超過適宜標準的大班額現象，有些學校為了擴大招生將原來的功能型教室改成普通教室，有些區(qū)縣終止了以提高教育質量為目的的“小班化教學”實驗，還有一些非京籍學生也不得不進入了基本辦學條件達不到相關法律法規(guī)要求的自辦校等等。因此，立足實際，辯證認識和處理人口發(fā)展與教育發(fā)展、教育公平與教育質量、教育發(fā)展與教育改革的關系就成為推進首都教育治理體系現代化不可回避的重大問題。而這至少要求我們在以下三個方面取得共識并采取積極行動。

首先，要盡快形成具有首都特點的城市人口管理體制，避免由于城市人口過快、無序增長給公共教育服務體系建設帶來“難以承受之重”。當務之急，就是要落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中有關“嚴格控制特大城市人口規(guī)模”戰(zhàn)略部署以及習近平總書記有關加強首都核心功能、調整疏解非首都核心功能、推進京津冀協(xié)同發(fā)展的重要指示精神，立足我市實際，加快推進相關改革，盡快形成符合具有首都特點的城市人口管理體制，努力提升我市人口調控機制的有效性，實現人口合理有序流動。

其次，要規(guī)范義務教育階段入學管理辦法，依法確保來京務工人員及其他非本地戶籍就業(yè)人員隨遷子女接受義務教育的權利。“進城務工人員及其他非本地戶籍就業(yè)人員”與“流動人口”“非戶籍人口”等是具有不同內涵和外延的概念。當前，我市義務教育資源承載能力幾乎達到極限，進一步快速提高的可能性不大，“入學難”問題在未來較長一段時間內都將存在。因此，應嚴格執(zhí)行已有的相關法律法規(guī)，通過對父母（法定監(jiān)護人）相關條件進行甄別，依法確保真正符合規(guī)定的“進城務工人員及其他非本地戶籍就業(yè)人員隨遷子女”接受義務教育的權利。

再次，要盡快完善義務教育階段學齡人口信息采集管理體制，為促進義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展奠定基礎。要立足我市原有的學籍管理工作基礎，切實落實教育部規(guī)定的“建立統(tǒng)一規(guī)范的學籍信息管理制度”要求，完善全市統(tǒng)一的小學和初中入學信息采集與服務系統(tǒng)，為盡快形成公平、公正、公開的義務教育階段入學工作新局面、科學分析和預測義務教育階段學齡人口發(fā)展趨勢、公平合理配置教育資源創(chuàng)造有利條件。

總之，規(guī)范管理的實質是“修明渠、堵暗道”，就是要立足北京功能定位和實際，在義務教育階段入學工作中實現源頭管理、依法管理、系統(tǒng)管理，通過“綜合施策”推進我市義務教育協(xié)調發(fā)展、公平發(fā)展、優(yōu)質發(fā)展。

以“規(guī)則之治”促進教育均衡

楊錦炎

要實現教育均衡，必須與教育發(fā)展的城鄉(xiāng)不均衡、區(qū)域不均衡、校際不均衡作斗爭。義務教育階段的教育均衡如此之重要，以至于2006年修訂的《義務教育法》第22條，將促進教育均衡明確確定為政府的責任。法律的生命在于實施，如何落實《義務教育法》對教育均衡的基本要求，舉步維艱又備受關注。

而在三種不均衡疊加集聚的北京，義務教育資源的均衡配置，向來就是一個復雜而又令人糾結的問題。每年北京義務教育政策的出臺，都是對決策者的一次大考，更是牽動著無數家長的心?！侗本┦薪逃瘑T會關于2014年義務教育階段入學工作的意見》的出臺，再次引人矚目。在促進義務教育資源均衡配置的過程中，應該重視法律手段的運用，以規(guī)則之治促教育公平。

一、規(guī)則的穩(wěn)定性

法的安定性根植于人對秩序穩(wěn)定的深層需求，朝令夕改將不利于規(guī)則的遵守和秩序的形成?！侗本┦薪逃瘑T會關于2014年義務教育階段入學工作的意見》基本上保持了規(guī)則的穩(wěn)定性，這可以增強政策的可預期性，促使規(guī)則的有效了解和遵守。該意見堅持了“免試就近入學”的原則，對非京籍兒童入學的條件保留了往年“五證齊全”的要求，在延續(xù)政策穩(wěn)定性的前提下，堅決取消共建。這種做法延續(xù)了規(guī)則的穩(wěn)定性。

二、規(guī)則的明確性

規(guī)則要想得到有效遵守，必須能讓人知曉其基本內容，因此，應該具有明確性。我國立法實踐中常常有“宜粗不宜細”的做法，這將不利于規(guī)則的明確性。《北京市教育委員會關于2014年義務教育階段入學工作的意見》的亮點之一就是取消共建，嚴格按照學區(qū)就近入學。而如何劃定學區(qū)，必須有明確的政策。該意見第三條第一款對學校劃片做了明確的規(guī)定，并對多校劃片及其后續(xù)處理，都做了制度安排，凸顯了規(guī)則的明確性。

但是，在具體執(zhí)行過程中，也出現了一些不夠明確的地方。例如，《意見》規(guī)定“非本市戶籍的適齡兒童少年，因父母或其他法定監(jiān)護人在本市工作或居住，需要在本市接受義務教育的，”可以申請在京入學。但是，對“父母”一詞，就產生了“父母一方”還是“父母雙方”的不同理解，相關部門應該對這一規(guī)定做明確的解釋，以減少實踐中的混亂。

三、政策的程序性

要規(guī)范公權力的運行，將權力關到“籠子”里，必須規(guī)范其運行的程序?！兑庖姟返囊淮罅咙c就是以技術手段促進程序規(guī)范性的落實?！兑庖姟返诙l就把堅持程序規(guī)范規(guī)定為工作的重要原則。通過全市統(tǒng)一的入學服務系統(tǒng)、中小學管理信息系統(tǒng)等技術手段，記錄學生的入學途徑和方式，促進入學程序的規(guī)范化，并以技術手段擠壓權力空間，減少權力濫用。

四、運作的公開性

陽光是最好的防腐劑，公開將有利于促進公平、公正?！兑庖姟穼θ辛x務教育入學關鍵環(huán)節(jié)的公開做了專門規(guī)定，這將有利于減少違規(guī)操作，促進公平公正。該意見規(guī)定了兩種公開方式：一是內部公開。該規(guī)定第三條第一款規(guī)定，入學服務系統(tǒng)對每一個學生入學途徑和方式全程記錄，且該系統(tǒng)對教育行政部門公開。這有利于教育行政部門對全市入學工作進行監(jiān)督。二是對社會公開。該意見要求學校的服務片區(qū)必須向社會公布。各區(qū)縣教委要依據本意見精神制定本區(qū)縣義務教育階段入學工作實施細則，報區(qū)縣政府批準后向社會公布實施。及時公布當年義務教育學校（含民辦）學校性質、辦學規(guī)模、經費來源、招生計劃及接收學生的結果等信息。

五、權利的可救濟性

《意見》對義務教育入學階段的違規(guī)操作做了列舉式的禁止性規(guī)定，并要求教育部門認真接受群眾監(jiān)督，認真對待群眾來信來訪，依法嚴肅處理違規(guī)違紀事件。對違規(guī)違紀事件在依法處理前要及時通報。這種規(guī)定有利于減少亂收費、占坑班、假共建、特優(yōu)生等亂象的發(fā)生，也有利于保護公民的受教育權利。但是，公民如何維護其權利、如何追究相關人員責任等問題上，《意見》沒有做明確規(guī)定，有待進一步完善。